قانون اساسی از تدوین تا بازنگری؛ سیدجواد ورعی

به مناسبت سالروز رسمیت قانون اساسی جمهوری اسلامی، 12 آذر

سخنرانی در دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه آزاد ـ واحد تهران جنوب، ۹ آذر ۹۴

بسم الله الرحمن الرحیم

  به سهم خود از برگزار کنندگان این جلسه علمی در آستانه رسمیت یافتن قانون اساسی جمهوری اسلامی به منظور آشنایی بیشتر با قانون اساسی که خونبهای شهیدان این مرز و بوم است، تشکر می کنم. عرایضم را به بیان تاریخچه ای کوتاه از تدوین قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ و ضرورت بازنگری آن در سال ۱۳۶۸ اختصاص می دهم.

   قانون اساسی مشروطه

می دانید که اولين قانون اساسي مدوّن بعد از انقلاب كبير فرانسه در سال ۱۷۹۱ نوشته شد. و مهمترين فلسفه و كاربرد آن مهار قدرت مطلقه سلاطين و پادشاهان بود. ايران نخستين كشور خاورميانه است که در بعد از انقلاب مشروطه در سال ۱۲۸۵ش برابر با  ۱۳۲۴ق دارای قانون اساسی مدون شد، در حالی که كشورهاي متعددي حتی در اروپا فاقد قانون اساسي بودند.  قانون اساسی مشروطه در ۵ فصل و ۵۱ اصل، و متمم آن در ده فصل با ۱۰۷ اصل در سال ۱۲۸۶ش برابر با ۱۳۲۵ ق از سوی مجلس شورای ملی تهیه و تدوین شد. هدف از تدوین قانون اساسی مشروطه هم محدود کردن قدرت سلاطین قاجار بود. آنان دارای قدرت مطلقه بوده و کشور را بر اساس میل و اراده خود و بدون آن که مقید به قاعده و قانونی باشند، اداره می کردند. به تعبیر علامه نائینی در کتاب نفیس «تنبیه الامه و تنزیه الملّه» تحدید قدرت مطلقه سلاطین در شرایط آن روز با تدوین قانون اساسی و تشکیل مجلس شورای ملی، متشکل از نمایندگان مردم امکان پذیر بود. فلسفه انقلاب مشروطه هم ضابطه مند کردن رفتار و عملکرد صاحبان قدرت و مقید کردن آنان به قانون بود و مجلس نیز بر آن نظارت می کند. اما از آنجا که جامعه ما مذهبی است، قهراً نباید قانون اساسی و قوانین مجلس با احکام شریعت تنافی داشته باشند. از این رو، اصل دوم متمم قانون اساسی تصویب شد تا مجتهدان طراز اول بر این مسئله نظارت کنند، هر چند در طول تاریخ مشروطه هیچ گاه این هیئت تشکیل نشد و نظارتی بر مصوبات مجلس صورت نگرفت، و عملا نگرانی رهبران مذهبی مشروطه برطرف نگردید و در نهایت به تشکیل حکومت سلطنتی مطلقه استبدادی پهلوی منتهی شد.

پادشاهان مستبد پهلوی چندین بار به قانون اساسی مشروطه دست اندازی کرده و تغییراتی در آن به وجود آوردند. در سال ۱۳۰۴ش با تشكيل مجلس مؤسسان فرمايشي انحلال دودمان قاجاريه و تأسيس سلطنت پهلوي را اعلام کردند. در سال ۱۳۲۸ش با تغيير قانون اساسي، شاه مملکت حق انحلال مجلسين را پيدا كرد. در سال  ۱۳۴۶ش اصل ۳۸ را تغيير داده و مادر وليعهد نايب السلطنه شد و بنا بر اصول ۴۱ و ۴۲ هم شوراي سلطنت در غياب شاه رسميت يافت.

آنچه عرض شد اشاره ای گذار به سرنوشت قانون اساسی مشروطه بود.

   قانون اساسی جمهوری اسلامی

با اوج گیری انقلاب اسلامی ایران سخن از تغییر قانون اساسی مشروطه به میان آمد. این بحث در آن زمان مطرح بود که آیا تنها مواد قانون اساسی را تغییر دهیم یا قانون اساسی جدیدی بنویسم؟ امام خمینی در چهارم ارديبهشت ۱۳۵۷ از اصلاح قانون اساسي مشروطه، و حذف مواد مربوط به سلطنت سخن گفته و تأكيد کردند که نظام مورد نظر ما سلطنت نيست.(انتشار در روزنامه لوموند فرانسه ۱۶ ارديبهشت)

اما بعدها به این نتیجه رسیدند که قانون اساسی مشروطه جوابگوی نظام سیاسی جدید نیست، لذا یک ماه قبل از پیروزی انقلاب، در تاریخ دهم دی ماه ۵۷ از ضرورت تدوين قانون اساسي جديد كه خطوط اصلي اش «اصول مسلم اسلام» است، خبر دادند.

برخی از رجال و شخصیت های ملی و مذهبی معتقد بودند که قانون اساسي مشروطه را حفظ کنیم و  تنها اصلاحاتي متناسب با جمهوري اسلامي در آن انجام دهیم، با اين استدلال كه «قانون اساسي مظهر اراده ملت است و قدمت آن موضوعيت دارد و كنار نهادن قانون اساسي بدعتی مي شود که ممکن است در آینده هم نسبت به قانون اساسی جدید صورت گیرد. می توانم از آيت الله شريعتمداري، دكتر مهدي حائري، دكتر مظفر بقايي، دكتر ميناچي و … به عنوان طرفداران این نظر یاد کنم.

به هر حال، حضرت امام بر اساس تصمیمی که گرفتند، در ۲۲ دی ماه دستور تشكيل شوراي انقلاب و تأسيس مجلس مؤسسان براي تدوين قانون اساسي را صادر کردند و در ۲۵ دی خبر آن را علنی ساختند. یک ماه بعد در تاریخ ۲۵ بهمن دولت موقت جمهوری اسلامی را تشکیل داده و  یکی از مأموریت های مرحوم مهندس بازرگان، نخست وزیر وقت را تشکیل مجلس مؤسسان قانون اساسي دانستند.

تهيه و تدوين پيش نويس قانون اساسي جديد

مرحوم دكتر حسن حبيبي به دستور امام در پاريس پيش نويسی برای قانون اساسی جمهوری اسلامی تهیه کرده و به ایران منتقل شد و مراحلی را طی کرد تا وقتی که مبنای کار مجلس خبرگان قانون اساسی قرار گرفت. «تشكيل شوراي حقوقدانان در تهران» متشکل از حقوق دانان کشور مثل مرحوم دکتر ناصر کاتوزیان، «بررسي پيش نويس در دفتر طرح و برنامه دولت موقت» به رياست دكتر يدالله سحابي، «ارسال پيش نويس براي امام خميني و مراجع و برخي از علما» به منظور بررسی و اظهار نظر در باره آن، «بررسي پيش نويس در شوراي انقلاب و تصويب مواد آن در تاريخ ۶ تا ۳۱ خرداد ۵۸» از جمله مراحلی بود که پیش نویس طی کرد.

بالاخره در دهه آخر خرداد ۵۸  در روزنامه هاي کثیر الانتشار به چاپ رسید تا همگان در باره آن اظهار نظر کنند. امام خمینی از همه اقشار ملت به ویژه علما درخواست کرد که به اظهار نظر در باره پیش نویس بپردازند. می توانم بگویم نهضتی برای تدوین قانون اساسی برپا شد. مشاركت فعال علما، حقوق دانان، نويسندگان، احزاب، سازمانها از هر طيف و جريان فكري مذهبي ـ سنتي و غير سنتي‌، ملي ـ مذهبي، ملي، غربگرا و شرقگرا، ماركسيستي، داخلي و خارجي نشانه ای بر مشارکت فعال همگانی بود. افزون بر چهار هزار مورد نقد و نظر، تعداد ۶۰ طرح مستقل در عرض پیش نویس به مجلس خبرگان قانون اساسی ارائه شد. در هیچ مقطعی در تاریخ کشور ما سابقه ندارد که برای تدوین قانون اساسی این مقدار مشارکت صورت گرفته باشد. در روزنامه ها، مجلات، محافل علمی و حقوقی، نشست های تخصصی، مناظرات در صدا و سیما نقدها و نظرات جدّی فراوانی در باره پیش نویس مطرح شد. از جمله نقدهای وارده می توان به اصول اقتصادی، اصول مربوط به شورای نگهبان، و فقدان اصولی که نقش فقها را در قانون نهادینه کند، اشاره کرد. این مختصر را عرض کردم تا بدانید که تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی چه روندی را طی کرده و از چه میزان پشتوانه فکری و همکاری برخوردار بوده است.

در تاریخ ۲۹ مرداد ۵۸ مجلس بررسي نهايي قانون اساسي تشکیل شد و با استفاده از پیش نویس و طرح های دیگر و نقدها و نظرات در طی چند ماه فعالیت شبانه روزی، قانون اساسی جمهوری اسلامی را تدوین و تصویب کرد و در چنین ایامی در تاریخ یازدهم و دوازهم آذر ماه ۵۸ به همه پرسی نهاده شد.

    تشكيل مجلس خبرگان یا مجلس مؤسسان؟

یکی از سئوالاتی که همواره از دانشجویان حقوق شنیده می شود، آن است که چرا برای تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی به رغم وعده ای که داده شده بود، به جای مجلس مؤسسان، مجلس خبرگان تشکیل شد؟

امام از ابتدا سخن از تشکیل مجلس مؤسسان سخن گفته بودند، مجلس مؤسسان هم به حسب معمول متشکل از نمایندگان مجلس شورای ملی و مجلس سنا با تعداد ۵۰۰، ۶۰۰ نفر است. امام در مقطعی احساس کردند که تشکیل چنین مجلسی با این تعداد آینده جمهوری اسلامی را به خطر می اندازد. ایشان از توطئه های خارجی که در صدد بازگرداندن محمد رضا پهلوی به کشور بودند از یک سو، و از بلواها و آشوب ها، جوسازی ها و فضاسازی ها در مطبوعات و اجتماعات و میتینگ ها به ویژه در موضوع مذهب از سوی دیگر، به شدت نگران بود و احساس خطر می کرد و بر تصویب هر چه سریع تر قانون اساسی و استقرار نهادهای قانونی کشور به منظور تحکیم پایه های جمهوری اسلامی پافشاری می کرد. معتقد بود که  تصویب قانون اساسی در مجلسی با ۵۰۰، ۶۰۰ عضو با دیدگاهها و سلائق گوناگون، سالها به طول می انجامد. به ویژه که تعداد قابل توجهی از اهل سنت و برخی از رجال ملی با این استدلال که جمهوری ما «اسلامی» است، نه «شیعی» خواهان «حذف رسمیت مذهب جعفری» و «رسمیت همه مذاهب اسلامی» در قانون اساسی بودند. طرح این بحث در سطحی وسیع عکس العمل تند نیروهای مذهبی، علما، مراجع و به تبع آنها اکثریت مردم را که شیعه هستند، در پی داشت. از این رو، امام خواهان «برگزاری همه پرسی برای پیش نویس تهیه شده، پس از دریافت نظرات و پیشنهادات و اصلاح آن» شدند. کسانی که آن روزها را به خاطر دارند، نگرانی امام را تصدیق می کنند. همه مدعی و به دنبال سهم خواهی از جمهوری اسلامی بودند، واقعا اگر اصرار امام نبود و ساختار نظام با سرعت شکل نمی گرفت، معلوم نبود جمهوری اسلامی به چه سرنوشتی دچار می شد.

البته برخی از رجال و شخصیت ها مثل مهندس بازرگان و دکتر سحابی و … بر تشکیل مجلس مؤسسان اصرار داشتند. برای اصرار خود به چند دلیل استناد می کردند:

یکم، رهبر انقلاب وعده تشكيل مجلس مؤسسان را به مردم داده اند و برگزاری همه پرسی خلف وعده است.

دیگر آنکه، نمي توان قانون اساسي با ۱۵۰ ماده را به همه پرسي نهاد. ممكن است برخي تنها با بعضي از اصول آن مخالف باشند، نه همه اصول.

سوم آنکه، رسميت قانون اساسي با تصويب مجلس مؤسسان است، نه همه پرسي.

پاسخ رهبر فقید انقلاب این بود که من با مردم صحبت می کنم و می گویم که اشتباه کردم، نمی دانستم می خواهند ما را چند سال معطل نگه دارند و توطئه هایشان را عملی کنند. معتقد بودند که اکثریت قاطع مردم با توضیحات ایشان قانع شده و ایشان را به خلف وعده متهم نمی کنند.

هر دو دیدگاه در میان رجال و شخصیت های انقلاب طرفدارانی داشت و هر دو گروه هم دلائل و مستنداتی داشتند. برای این منظور جلسه شورای انقلاب در ۵ خرداد ۵۸ در حضور امام در شهر قم تشکیل  شد و پس از بحث و تبادل نظر به این نتیجه رسید که مجلسی متشکل از صاحب نظران و نخبگان منتخب مردم که در نهضت مشارکت داشته اند، با تعداد محدودتر تشکیل شود که در واقع همان مجلس مؤسسان است با تعداد کمتر، و پس از پایان کار این مجلس قانون اساسی به همه پرسی نهاده شود. بدن وسیله نه خلف وعده شده باشد و نه مجلسی تشکیل شود که تصویب قانون اساسی را تا سالها به تعویق اندازد.

   رویکرد مجلس خبرگان قانون اساسی

در پایان این گزارش به این نکته هم اشاره کنم که مجلس خبرگان قانون اساسی در مقایسه با پیش نویس سه رویکرد متفاوت داشت:

نخست آن که اصولی را تصویب کرد که اسلامیت نظام را تضمین کند. اکثریت مجلس مثل اکثریت جامعه معتقد بودند که پیش نویس در این زمینه ناقص است. چون در تهیه پیش نویس از قانون اساسی مشروطه الگو گرفته شده بود، برای فقها تنها نظارت بر مصوبات مجلس نقش پیش بینی کرده بودند. از این رو، یکی از نقدهای جدی بر پیش نویس همین بود که چرا فقط شورایی پیش بینی شده که فقها در این شورا اقلیت دارند. زیرا ترکیب شورای نگهبان عبارت بود از پنج مجتهد، سه حقوقدان و سه قاضی؛ از نظر وظیفه هم رأساً نمی توانست در باره مصوبات مجلس اظهار نظر کند، بلکه در صورت شکایت رئیس جمهور یا یکی از مراجع تقلید می توانست مصوبه مجلس را بررسی کرده و در صورت مخالفت با شرع ابطال نماید. یعنی جایگاهش مثل دادگاه عالی قانون اساسی در کشورهای دیگر بود.

افزون بر آن، فقها در قوای مجریه و قضائیه نقشی نداشتند. اتفاقا وقتی از مرحوم دکتر حسن حبیبی پرسیدند که چرا اصل ولایت فقیه را در پیش نویس نیاورده اید؟ پاسخ داد: به نظر ما هنوز جامعه آمادگی کافی برای چنین اصلی را ندارد و ما نقش فقیه را در همان شورای نگهبان دیده ایم.

یکی از نقدهای جدی همین بود که چرا برای فقها در قانون اساسی نقشی قائل نشده اید؟ آیا امام را فقط تا زمان پیروزی می خواستیم و بعد از استقرار نظام سیاسی نباید برای امام نقشی قانونی در نظر گرفت تا فردا اگر ایشان نقد یا ایرادی داشت، نگویند شما مقام غیر قانونی هستی و حق دخالت در امور را نداری؟! این مسئله مطالبه عمومی اقشار مذهبی جامعه بود. با توجه به این نقص، مجلس خبرگان به این مطالبه عمومی پاسخ داد، هم در اصول مربوط به شورای نگهبان تغییراتی داد و هم اصل ولایت فقیه را اضافه کرد.

نقد جدی دیگر اختیارات گسترده رئیس جمهور بود که بیم بازگشت دوباره استبداد را در پی داشت. از این رو، رویکرد مجلس خبرگان جلوگیری از تمرکز قدرت بود. اختیارات قوه مجریه میان رئیس جمهور و نخست وزیر تقسیم شد. اداره قوه قضائیه به شورای عالی قضایی سپرده شد، و در کنار رهبری فردی رهبری شورایی هم پیش بینی شد. نظام شورایی در قانون اساسی تقویت شد. حتی صدا و سیما هم تحت نظارت یک شورا قرار گرفت.

نقد سوم مربوط به اصول اقتصادی قانون اساسی بود که رویکرد مجلس خبرگان تقسیم امور اقتصادی به سه نوع دولتی، خصوصی و تعاونی بود.

    بازنگری در قانون اساسی

در بازنگری قانون اساسی رویکرد کاملا متفاوت بود. اولا، بعد از ده سال تجربه احساس کردند که مدیریت های شورایی ناموفق بوده، لذا به سمت تمرکز مدیریت حرکت کردند. نخست وزیری را حذف کردند تا به اختلاف میان او با رئیس جمهور پایان دهند. مدیریت قوه قضائیه را به فرد سپرده و شورا را حذف کردند. مدیریت صدا و سیما را متمرکز نمودند. حتی شورای رهبری را هم از قانون اساسی حذف کردند.

شرط مرجعیت را هم از شرایط رهبری با توصیه امام برداشتند، زیرا شرایط نشان می داد که ما در آینده نزدیک با مشکل روبرو خواهیم شد. فقط صلاحیت برای فتوا را کافی دانستند.

افزودن قید «مطلقه» به اصل ۵۷ و افزایش اختیارات رهبری تغییر دیگر قانون اساسی در سال ۶۸  بود. چون به این نتیجه رسیده بودند با اختیارات موجود در قانون اساسی عملا در معضلات با بن بست روبرو شده و مجبور به نقض قانون اساسی خواهیم شد مثل مواردی که در دهه اول اتفاق افتاد. در این باره به صورت مستقل سخن خواهم گفت. و السلام علیکم و رحمه الله و برکاته.